:中美在“一带一路”框架下的合作大有可为

中美在“一带一路”框架下的合作大有可为

上月习近平主席与美国总统特朗普成功举行首次会晤。双方不仅建立了全面经济对话等四大高级别对话机制,还针对缓解经贸摩擦、拓展务实合作制订了“百日计划”。尤其是,习近平主席表示欢迎美国参与“一带一路”框架内合作。这为中美两国围绕地区基础设施建设等展开更多良性互动提供了想象空间。

5月中旬“一带一路”国际合作高峰论坛将在北京举行,如果美国方面能以某种形式参与“一带一路”合作,将有助于未来一个时期打造“一带一路”的升级版,并且为中美关系的健康稳定向前发展集聚正能量。

美国是“一带一路”建设的利益攸关方

“一带一路”倡议提出三年多来,已经取得一系列重要进展,同时也凸显出一些问题,特别是如何处理好“沿线国家”与“相关国家”的关系。

应该说,美国虽并不位于“一带一路”沿线,但却是不容忽视的“相关国家”。比如,在“一带一路”沿线国家中,有20多个国家有美国驻军或与美国存在军事同盟关系,美国16个“非北约盟国”中有10个以上处于该区域,如巴基斯坦、阿富汗、澳大利亚、埃及等。随着“一带一路”建设不断向西扩展,将有不少项目牵涉北约成员国。显然,美国在相关国家中的政治和安全影响力不可低估。

此外,近年来美国也提出并推动了一些地区经济一体化方案,如“新丝绸之路”、“印太经济走廊”、“亚太全面能源伙伴计划”、“湄公河下游倡议”等,这些方案如何落实,也将对“一带一路”建设带来一定影响。早在克林顿总统执政时期,美国政府就提出过“丝绸之路”计划。1999年5月,美国国会通过了《丝绸之路战略法案》,旨在帮助冷战后新独立的中亚和南高加索地区国家强化与外界特别是欧洲的经济联系。2011年9月,时任美国国务卿的希拉里·克林顿正式提出“新丝绸之路”计划,旨在推动中亚和南亚国家之间的经济一体化进程,并为应对阿富汗问题增添更多的经济动力。

希拉里曾生动描绘了“新丝绸之路”的愿景:“土库曼斯坦的气田将能满足巴基斯坦和印度不断增长的能源需求,并为阿富汗和巴基斯坦提供可观的过境收入。塔吉克斯坦的棉花将运往印度制成棉布。阿富汗的家具和水果将出现在阿斯塔纳、孟买甚至更远地方的市场。”跨境电力合作是“新丝绸之路”计划的重要项目,即“中亚-南亚输电项目”(CASA-1000),该项目由美国国际开发署、世界银行和伊斯兰开发银行等多机构共同支持,旨在将塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦的多余电力向南输送至阿富汗和巴基斯坦。另一重要能源项目是连接土库曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度的天然气输送管道(TAPI)建设。

到了2014年,“新丝绸之路”计划进一步聚焦四个主要领域,即发展地区能源市场、促进贸易和交通、提升海关和边境管控、加强商业和人员联系。从理论上讲,“新丝绸之路”计划与中国提出的“丝绸之路经济带”构想有不少相近之处,两者存在相互对接、相互促进的可能性。美国进步中心研究员阿里拉·维耶赫认为,“如果‘一带一路’倡议和‘新丝绸之路’相互补充而不是为同样的资源而竞争,那么,它们就更有可能取得成功”。

无疑,随着“一带一路”建设向纵深推进,需要更加重视应对美国因素。这里的美国因素,不仅指美国政府针对“一带一路”采取的相关政策,也涉及相关国家和地区组织与中国围绕“一带一路”互动进程中的美国影响。

中美能够合作吗?

“一带一路”倡议的落地,有赖于更有效地处理大国战略博弈等难题,这必然包括如何应对美国。近年来,中国在亚太地区的外交更为积极主动,坚定捍卫领土主权权益。而美国努力“重返亚太”。在这种情况下,美国方面愈加倾向于从两国战略竞争的视角,看待和回应中国提出的外交倡议,包括“一带一路”。这在过去几年中是一个非常突出的现象。

此前的奥巴马政府对“一带一路”倡议抱有较强戒备心理,尤其是对中国倡议设立的亚洲基础设施投资银行(亚投行)。当时任美国财政部部长的雅各布·卢以亚投行达不到管理和贷款方面的“全球最高标准”等为借口,多次劝说美国盟友不要加入这一机制。但英国、德国、法国、韩国、澳大利亚等国却不顾美国阻力,选择成为亚投行的创始成员国。2016年1月16日,亚投行正式开始运营。同年8月,美国另一重要盟友加拿大也提出了加入亚投行的申请。

当然,虽然美国政府对“一带一路”存在疑虑,但也并未对其全盘否定,在奥巴马执政后期,实际上已经意识到调整应对策略的重要性。2015年3月,时任常务副国务卿布林肯在布鲁金斯学会就“中亚的长久愿景”发表演讲称,中国在中亚是一个非常主要的参与者,中国的参与并非“零和游戏”,有助于加强亚洲在陆上和海上的互联互通。同年5月,负责南亚和中亚事务的助理国务卿比斯瓦尔称,中亚不是进行“零和性的地缘战略对抗的空间”,包括中国在内的每个国家都可以扮演建设性的角色,美国欢迎亚投行等新多边机制在遵守国际规则的条件下满足该地区国家的紧迫需要。当时的助理国务卿帮办理查德·霍格兰德还曾带队访华,与中国国家发改委官员进行交流,探寻“新丝绸之路”与“一带一路”如何对接。

中国方面也明确表示“一带一路”倡议并不会刻意将美国排除在外。2015年9月,习近平主席对美国进行国事访问期间强调,“一带一路”是开放包容的,欢迎美国参与到“一带一路”的合作中来。2016年2月25日,王毅外长在美国战略与国际问题研究中心发表演讲,其中围绕互联互通、产能合作等支柱介绍了“一带一路”建设,并表示,“中国的国际产能合作计划是开放的,不仅跟所有有意愿的国家进行产能合作,也欢迎三方合作。如果把中国的先进装备、充足的融资和发达国家,比如美国的一些技术和关键部件结合起来,这种产能合作就将更加有效地推动各国经济发展,从而促进世界繁荣”。

应对“特朗普冲击”

2017年1月,美国总统特朗普正式上台执政,其主要政策路线是“美国优先”,主张全面调整美国的国际贸易政策,尤其是针对中国、德国等贸易大国。应该说,上月的“习特会”对于降低中美关系的不确定性具有重大意义。特别是,中方提出通过“做大蛋糕”的方式来解决中美经贸摩擦,包括在基础设施、能源等领域扩大务实合作。

显然,“一带一路”有望为“做大蛋糕”提供空间和机遇,美国战略界对此有所期待。2016年11月,特朗普国家安全和外交事务顾问詹姆斯·伍尔西公开撰文称,美国应支持中国在全球事务中寻求更大发言权,奥巴马政府反对中国倡导设立的亚投行是一个“战略性错误”,希望特朗普政府对“一带一路”做出“热烈得多的”回应。战略与国际问题研究中心高级研究员张克斯等人则呼吁,美国不应过度夸大“一带一路”的地缘政治意涵,需要认真对待这一将深刻影响中国内外政策的重要倡议,应深化对“一带一路”相关进展的分析,寻求更加坚实的信息基础和更为明智的应对之道。

此外,还有美国重要智库专家认为“一带一路”并不必然导致中美之间的“零和博弈”。彼得森国际经济研究所所长亚当·波森等称,美国国内有不少人对“一带一路”抱有“等着看它失败”的态度,但是“让中国失败”并不必然对美国有利,在促进地区发展等问题上,美中不完全是“你输我赢”的关系,不妨考虑“让中国成功”。与此同时,很多美国智库都在加大对“一带一路”的关注和研究力度,战略与国际问题研究中心设立“连接亚洲”项目,全美亚洲研究局设立“新丝路经济走廊”项目等。此类项目多得到美国大企业和实力较强的基金会的支持。

实际上,“一带一路”完全可以为中美关系带来新的合作机遇和空间。正如北京大学王缉思教授所言,中美两国在东亚的竞争,已日益呈现某种“零和格局”。但若“西进”,中美在投资、能源、反恐、防扩散、维护地区稳定等领域的合作潜力都较大,而且几乎不存在军事对抗的风险。在维护阿富汗、巴基斯坦等国稳定的问题上,美国迫切希望中国提供帮助。显然,“一带一路”倡议不仅对经济发展有着直接的积极作用,也有望为地区和平与稳定带来助益,这符合美国的国家利益。

从国际机制视角看,中美也可尝试在“一带一路”框架下扩展合作。亚投行的注册资本金为1000亿美元,其业务范围则侧重于基础设施建设。根据亚洲开发银行(ADB)的估计,2010~2020亚洲地区基础设施投资面临的资金需求约为8万亿美元,每年大约是8000亿美元。无论是从资金数量的角度,还是从工作优先领域的角度,亚投行都不会与美国主导的世界银行、亚洲开发银行等机构形成“对抗”关系。亚投行行长金立群多次强调,美国公司不会被排除在亚投行业务范围之外。2016年4月,金立群在华盛顿与世界银行行长金墉签署了双方首份联合融资框架协议。这份协议将促进两个机构共同资助和开发地区基础设施等项目。

总之,中美在“一带一路”框架下的合作大有可为。中国方面需要继续与特朗普政府进行政策沟通,提升其支持和参与“一带一路”建设的政治意愿。此外,要注重加大与美国商会、相关美国企业等民间力量的沟通,探索在巴基斯坦等国开展非官方的、市场化的中美“第三方合作”,为美国企业参与“一带一路”建设打造更便利的“接口”。

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